From bigblue.oit.unc.edu!solaris.cc.vt.edu!news.bluesky.net!usenet.eel.ufl.edu!news.uoregon.edu!vixen.cso.uiuc.edu!howland.reston.ans.net!EU.net!news.eunet.fi!news.spb.su!kiae!relcom!newsserv Tue Feb 28 18:15:14 1995
Path: bigblue.oit.unc.edu!solaris.cc.vt.edu!news.bluesky.net!usenet.eel.ufl.edu!news.uoregon.edu!vixen.cso.uiuc.edu!howland.reston.ans.net!EU.net!news.eunet.fi!news.spb.su!kiae!relcom!newsserv
From: none <infor@relpress.msk.su>
Newsgroups: relcom.politics
Subject: ПРЕЗИДЕНТА ПОДСТАВИЛИ??? (НГ)
Date: Mon, 27 Feb 95 22:23:23 +0300
Distribution: su
Organization: Relpress Inc.
Message-ID: <AAhQYKl8w7@relpress.msk.su>
Sender: news-service@kiae.su
Reply-To: infor@relpress.msk.su
X-Return-Path: kiae!relpress!relpress.msk.su!infor
Lines: 71

АТОМНОЕ ЛОББИ ПРАЗДНУЕТ УСПЕХ

   Президенту подсунули указ с визами от другого документа
   Андрей Байдужий
   Скандал

   ПРЕЗИДЕНТА Бориса Ельцина в очередной раз подставили - таков смысл
заявления для прессы, которое сделали вчера на своей совместной
пресс-конференции министр охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ
Виктор Данилов-Данильян и председатель Межведомственной комиссии СБ по
экологической безопасности Алексей Яблоков.
   Поводом для столь серьезного обвинения стал выход президентского указа
N72, который датирован еще 25 января 1995 года и посвящен строительству в
городе Железногорске Красноярского края комбината по переработке
отработанного ядерного топлива. Предполагается, что именно на этом объекте
Минатом России планирует начать переработку радиоактивных отходов, ввозимых
на территорию России из других стран. Между тем принятый несколько лет
назад Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" категорически
запрещает какой-либо ввоз на территорию России и хранение здесь иностранных
радиоактивных отходов и материалов. Это положение закона давно вызывало
крайнее неудовольствие Министерства атомной энергии, и попытки его обойти
уже служили причиной возникновения скандалов (например, после попытки
ввезти в Россию радиоактивные отходы из Венгрии).
   Однако проект указа о строительстве комбината по переработке РАО в
Красноярском крае первоначально отвечал требованиям закона, и поэтому был
завизирован всеми заинтересованными ведомствами, в том числе Минэкологии и
Госатомнадзором. И, как явствует из заявления Виктора Данилова-Данильяна и
Алексея Яблокова, после того как проект указа ушел в канцелярию президента,
был совершен элементарный подлог: листок с визами, которые против
обыкновения на этот раз проставлялись не на самом документе, а на отдельном
листке бумаги, был приложен к совершенно другому проекту указа и
представлен на подпись президенту. В результате подобной операции на свет
появился указ, не только противоречащий российскому законодательству, но и
грозящий превратить Россию в склад радиоактивных отходов со всего мира. По
словам г-на Данилова-Данильяна, в адрес президента уже отправлено письмо с
просьбой отменить незаконные положения собственного указа.
   Впрочем, случай с "незаконнорожденным" указом N72 - отнюдь не
единственный пример странных метаморфоз, которые происходят с документами
на атомную тематику в президентской и правительственной канцеляриях.
Аналогичная история произошла в прошлом году с протоколом к
российско-венгерскому межправительственному соглашению. Тогда проект
соглашения, запрещающий ввоз в Россию радиоактивных отходов из Венгрии, без
ведома Минэкологии так же был заменен на нужный Минатому и в конце концов
получил статус официального документа. Еще более возмутительный факт,
связанный с лоббированием атомным ведомством своих интересов, связан с
последним заседанием Президиума российского правительства 23 февраля. На
нем в узком кругу, без приглашения не только какой-либо экологической
общественности, но и самого министра экологии Данилова-Данильяна была
одобрена программа развития атомной энергетики до 2000 года. Интересно, что
проект этой программы уже обсуждался кабинетом министров в конце 1992 года,
но был отклонен из-за несоответствия его требованиям экологической
безопасности. Год назад этот же документ рассматривала Государственная
экологическая экспертиза и также вынесла по нему свое отрицательное
заключение в связи с нерешенностью проблемы захоронения радиоактивных
отходов и вопросов вывода из строя отработавших свой ресурс АЭС. Вместо
того, чтобы существенно переработать свой документ, Госатомнадзор попытался
принять его в обход обычной процедуры (как явствует из все того же закона
"Об охране окружающей среды", подобные документы на основе экологической
экспертизы должен принимать парламент), что в конце концов ему и удалось на
последнем заседании Президиума правительства. Интересно, что программа по
атомной энергетике, которая уже в ближайшие несколько лет потребует для
своей реализации нескольких триллионов рублей, принята до утверждения общей
Энергетической программы России. Это, по мнению Виктора Данилова-Данильяна
и Алексея Яблокова, лишний раз доказывает, насколько сильно сегодня атомное
лобби в российском правительстве.


(C) Электронная версия "НГ" (ЭВНГ). Номер 036 от 28 февраля 1995 года.
Ссылка на "НГ" и ЭВНГ обязательна.



From bigblue.oit.unc.edu!solaris.cc.vt.edu!news.bluesky.net!usenet.eel.ufl.edu!news.uoregon.edu!vixen.cso.uiuc.edu!howland.reston.ans.net!EU.net!news.eunet.fi!news.spb.su!kiae!relcom!newsserv Tue Feb 28 18:16:58 1995
Path: bigblue.oit.unc.edu!solaris.cc.vt.edu!news.bluesky.net!usenet.eel.ufl.edu!news.uoregon.edu!vixen.cso.uiuc.edu!howland.reston.ans.net!EU.net!news.eunet.fi!news.spb.su!kiae!relcom!newsserv
From: none <infor@relpress.msk.su>
Newsgroups: relcom.politics
Subject: ЗАРУБЕЖНОЕ ФЕДЕРАТИВНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО (НГ)
Date: Mon, 27 Feb 95 22:25:24 +0300
Distribution: su
Organization: Relpress Inc.
Message-ID: <ABaSYKl8w7@relpress.msk.su>
Sender: news-service@kiae.su
Reply-To: infor@relpress.msk.su
X-Return-Path: kiae!relpress!relpress.msk.su!infor
Lines: 589

ФЕДЕРАЛЬНАЯ ИНТЕРВЕНЦИЯ В ДЕЛА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

   Зарубежный опыт правового регулирования и практика применения
   Сокращенный вариант доклада Совету по внешней и оборонной политике
(СВОП); обсужден на заседании СВОП 18 февраля 1995 г. Точка зрения автора
не обязательно отражает позицию Совета по внешней и оборонной политике.
   Александр Домрин
   Документ
   1. МЕСТО И РОЛЬ ИНСТИТУТА ФЕДЕРАЛЬНОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА В КОНСТИТУЦИОННОМ
МЕХАНИЗМЕ ЗАРУБЕЖНЫХ ФЕДЕРАЦИЙ
   1.1. Всякая федерация, хотя и состоит из отдельных субъектов,
представляет собой единое, целостное, союзное государство и в отличие от
конфедерации не является формой объединения отдельных государств. Это
предопределяет наделение федерации многими чертами, характерными для
государства унитарного. В первую очередь, такими чертами являются единая
союзная территория и верховенство власти, действующей на всей территории
государства.
   Отсутствие суверенитета у субъектов федерации и сосредоточение всей
полноты суверенитета в федеральных органах позволяет союзной власти при
необходимости осуществлять принуждение (в той или иной форме) по отношению
к членам данной федерации. Нарушение (а подчас сама угроза нарушения)
целостности конституционной системы, субординации в деятельности
федеральных органов и органов субъектов федерации, отказ от соблюдения либо
выполнения решений федеральных органов каким-либо из субъектов федерации,
или внешний фактор, представляющий угрозу, скажем, территориальной
целостности одного из членов федерации, вызывает ответную реакцию со
стороны союзного государства. В зависимости от причины либо степени
нарушения или отказа от соблюдения конституционных гарантий целостности
федерации такая реакция может иметь различные формы. При том, что все из
них носят принудительный характер, можно выделить более мягкую форму
преимущественно финансово-экономического воздействия на субъекты федерации
и более жесткую, репрессивную форму.
   В обычных условиях ведущую роль по обеспечению конституционных гарантий
целостности федеративного государства, сдерживанию центробежных тенденций
играют факторы экономической и финансовой интеграции. Чем выше
экономическая и социально-политическая организация общества, тем большую
роль в нем играют нормальные, экономико-финансовые, хозяйственные механизмы
обеспечения единства и территориальной целостности федеративного
государства. И наоборот. Переходный характер общества, структурные реформы
экономики сказываются как на положении федерации в целом, так и отдельных
ее субъектов, зачастую ведут к усилению центробежных тенденций. При этом
основная нагрузка по обеспечению единства федерации нередко перемещается от
обычных методов к чрезвычайным. Одним из наиболее характерных методов
такого рода является конституционный институт федерального вмешательства в
дела субъектов федерации, известный также как институт интервенции (в
латиноамериканских федерациях), институт президентского правления в штатах
(в Индии) или в провинциях (Пакистан) и т.д.
   1.2. Правовой институт федерального вмешательства в дела субъектов
федерации является важным элементом систем конституционного права
большинства зарубежных федераций. Его содержание определяется самой
природой федеративного устройства, которая предполагает не только
разграничение предметов ведения, но и диктует необходимость обеспечения
единства экономической и политической организации союзного государства,
закрепления соответствующих механизмов интеграции, объединяющей субъекты
федерации. Институт федерального вмешательства является, таким образом,
признаком подлинно федералистских отношений в федеративном государстве.
   И напротив, отсутствие конституционных норм, регламентирующих механизм
федеральной интервенции в некоторых зарубежных федерациях (например, в
Австрии), свидетельствует о том, что процесс централизации в таких
государствах зашел достаточно далеко, и по сути они находятся на грани
перехода из федеративного состояния в унитарное, при котором необходимости
в регламентации института федерального вмешательства просто не возникает.
По этой же причине институту федерального вмешательства не было места в
конституционном механизме СССР.
   Между тем трудно переоценить то значение, которое институт федерального
вмешательства имеет в целом ряде зарубежных федераций. В государственном
праве большинства латиноамериканских федераций, например, институт
интервенции однозначно расценивается, как важнейший элемент
функционирования всей федеральной системы и как эффективное средство
контроля штатов в руках центрального правительства. Так, за годы действия
Конституции Аргентины 1853 года положения, регламентирующие институт
федеральной интервенции, применялись более 220 раз. В Индии с момента
вступления в силу ее основного закона (26 января 1950 г.) и по настоящее
время режим президентского правления вводился более 90 раз практически во
всех штатах страны. Конституционная история Швейцарии также знает более
десяти случаев федерального вмешательства в дела субъектов федерации.
Аналогичные примеры можно привести по целому ряду других зарубежных
федераций.
   1.3. По сути институт федерального вмешательства в дела субъектов
федерации является одним из видов государственно-правового
(конституционного) института чрезвычайного положения в его "мягкой" (по
характеру) и региональной (по типу) форме. Согласно Конституции Индии 1950
г., например, институт президентского правления в штатах страны является
одним из трех видов чрезвычайного положения: наряду с собственно
чрезвычайным положением и чрезвычайным положением в области финансов
(ст.352-360). Аналогичные виды чрезвычайного положения закрепляются нормами
статей 232 - 237 Конституции Исламской Республики Пакистан 1973 года.
Конституция Бразилии 1988 года также устанавливает три вида чрезвычайного
положения: осадное положение, состояние обороны и федеральная интервенция
(вмешательство) (ст.21(V)).
   Компетенция федеральных органов Германии была значительно расширена в
результате принятия "чрезвычайного законодательства" в 1968 г. и внесения
соответствующих дополнений в Основной закон ФРГ. Годом позже федеральная
конституция была дополнена разделом VIII-а "Осуществление общих интересов",
направленным на дальнейшую централизацию государственной власти.
   Соединение чрезвычайных дискреционных полномочий президента
латиноамериканских и некоторых других федераций с его положением верховного
главнокомандующего вооруженными силами является серьезным фактором в
деятельности главы государства и во многом предопределяет его склонность к
вмешательству в дела отдельных субъектов, а также к достаточно частому
введению чрезвычайного положения в федерации в целом. Важную роль в этом
играет Совет национальной безопасности, существующий при президентах
большинства латиноамериканских стран и предназначенный для решения
вопросов, связанных с обороной и безопасностью.
   2. ЭЛЕМЕНТЫ ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА ФЕДЕРАЛЬНОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА
   2.1. По определению, государственно-правовой (конституционный) институт
федерального вмешательства в дела субъектов федерации представляет собой
систему согласованных правовых норм (элементов правового института),
определяющих: а) основания для федерального вмешательства, б)
государственный орган (или органы), уполномоченный объявлять федеральное
вмешательство, в) порядок его введения, г) временные изменения в
разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами власти субъектов федерации, а также д)
регулирующих иные изменения в системе общественных отношений в период
союзного вмешательства.
   Рассмотрим более подробно каждый из указанных элементов.
   2.2. Конституционные нормы, закрепляющие основания для федерального
вмешательства в дела субъектов зарубежных федераций, как правило, весьма
лаконичны. Они преимущественно сводятся к гарантиям со стороны центральных
органов власти "охранять штаты от вторжения или насилия извне",
предоставлять защиту "в случае восстания или внутреннего беспорядка"
(Конституция Мексиканских Соединенных Штатов 1917 г., ст.122),
гарантировать, чтобы конституционное устройство в землях ФРГ
соответствовало бы "принципам республиканского, демократического и
социального правового государства в духе настоящего Основного закона"
(Конституция ФРГ 1949 г., ст.28); "гарантировать республиканскую форму
правления или отразить вторжение извне", обеспечить "поддержание или
восстановление законных властей, если они были свергнуты в результате
мятежа или нападения другой провинции" (Конституция Аргентины 1853 г.,
ст.6) и т.п.
   Более развернутую формулировку содержит ныне действующая Конституция
Швейцарии, принятая в 1874 году. Она предоставляет федеральным органам
власти широкие полномочия по принятию мер, направленных на "поддержание
авторитета союзной конституции и обеспечение гарантии, данной кантональным
конституциям, а также обеспечение выполнения кантонами обязанностей в
отношении Союза" (ст.85(8)). Кроме того, поскольку статья 2 конституции
относит обеспечение "внешней независимости отечества, поддержание мира и
порядка внутри страны, охрану свободы и прав членов Союза и повышение их
общего благосостояния" к сфере ведения федерации, вмешательство союзных
властей во внутренние дела кантонов признается допустимым в случае начала
"внутренних беспорядков или если опасность грозит со стороны другого
кантона", а также при возникновении (или угрозе возникновения) внешней
опасности.
   Чрезвычайные федеральные меры при этом могут включать в себя как а)
оказание финансового давления на кантоны (например, отказ от выплаты
кантону его доли в союзных доходах, компенсаций или субсидий), так и б)
отмену кантональных актов, если они противоречат союзному праву, передачу
функций кантонального управления в руки федерального комиссара, принуждение
вооруженной силой. Характерно, что, согласно Конституции Швейцарии, расходы
по осуществлению второй, более жесткой формы союзного вмешательства
оплачиваются из фондовых средств самого этого субъекта: "Кантон...
вызвавший союзное вмешательство, несет расходы, если ввиду особых
обстоятельств Союзное Собрание не решит иначе" (ст.16).
   2.3. Большинство конституций зарубежных федераций закрепляют право на
федеральное вмешательство за главами центральной исполнительной власти. Для
реализации такого права, как правило, требуется согласие высшего
законодательного органа власти страны. Так, согласно ст. 37 (1) Конституции
ФРГ, "если земля не выполняет возложенных на нее Основным законом или
другим федеральным законом федеральных обязанностей, Федеральное
правительство может с согласия бундесрата принять необходимые меры, чтобы
побудить землю в порядке принуждения Федерацией к выполнению своих
обязанностей". Однако после получения санкции верхней палаты парламента,
"Федеральное правительство или его уполномоченный" приобретают
дискреционное право "давать указания всем землям и их учреждениям для
проведения федеральных мер принуждения" (ст.37 (2)).
   Для введения центрального правления в субъектах индийской или
пакистанской федераций президенты этих стран должны получить доклад
губернатора, но могут действовать и по своей инициативе, если они "иным
образом придут к убеждению", что возникла такая ситуация, при которой
управление штатом (в Индии) или провинцией (в Пакистане) не может
осуществляться в соответствии с положениями конституции. После этого в
обоих случаях прокламация должна быть утверждена резолюциями обеих палат
федеральных парламентов (ст.356 Конституции Индии; ст.234 Конституции
Пакистана).
   Согласно Конституции Бразилии 1967 года, относившей "право декретировать
федеральную интервенцию и обеспечивать ее осуществление" к числу
исключительных полномочий президента республики (ст.87, ч.XVII), президент
при этом был вправе действовать как по ходатайству законодательной или
исполнительной власти штатов, Верховного федерального суда (ст.11 (1а)),
Высшего суда по избирательным делам (ст.11 (1b)), генерального прокурора
республики (ст.11 (11с)), так и по собственной инициативе. При
необходимости он мог своим декретом приостановить исполнение акта, ставшего
поводом для вмешательства.
   Конституция Бразилии 1967 года обусловливала данное полномочие
президента двумя требованиями. Во-первых, в декрете должны быть четко
указаны причины вмешательства, продолжительность его действия, его условия
и лицо ("интервентор"), на которое президентом возложены обязанности по
осуществлению такого вмешательства. Во-вторых, сам декрет в пятидневный
срок должен быть представлен на рассмотрение и утверждение парламентом
(Национальным конгрессом), причем в случае издания президентского декрета о
федеральном вмешательства в дела какого-либо штата в период между сессиями
парламента, Национальный конгресс должен быть созван также не позднее, чем
через пять дней. При необходимости конгресс мог сразу отменить декрет
президента либо (в случае его первоначального одобрения) принять решение о
досрочном прекращении его действия. Отмена декрета об интервенции влекла за
собой возобновление нормального функционирования тех органов власти,
деятельность которых была приостановлена на период федерального
вмешательства (ст.10 - 12).
   Основной закон Бразилии 1988 года, при разработке которого тщательно
анализировался весь мировой конституционный опыт, еще более ужесточил
парламентский контроль за исполнительной властью, прибегающей к
федеральному вмешательству. Хотя решение об интервенции принимается
президентом, парламентское одобрение должно быть получено в течение 24
часов. В противном случае она автоматически теряет свою силу.
   Кстати, другой важной правовой нормой стал запрет на внесение изменений
и дополнений в Конституцию Бразилии в период действия режима федерального
вмешательства (а также состояния обороны и осадного положения).
   Одним из редких исключений является Конституция Швейцарии 1874 года,
наделившая правом на осуществление федерального вмешательства Союзное
Собрание, т.е. высший представительный орган власти. При этом Союзный Совет
может "принять необходимые меры согласно своей компетенции" как по просьбе
правительства какого-либо кантона ("в случае внутренних беспорядков или
если опасность грозит со стороны другого кантона"), так и по собственной
инициативе "в случае, если безопасность Швейцарии под угрозой" (ст.16).
   2.4. Федеральное вмешательство в дела субъектов федерации означает
переход к чрезвычайным методам управления такими субъектами, особому режиму
регулирования отношений между ними и Центром, что обычно выражается во
временном изменении полномочий различных органов власти, разграничения
предметов ведения между федеральными органами государственной власти и
органами власти субъектов федерации. В отдельных, более редких случаях
федеральное вмешательство также может сопровождаться определенным
ограничением социально-экономических, политических и иных прав и свобод
граждан и возложением на них некоторых дополнительных обязанностей.
   Издание декрета о федеральном вмешательстве ведет к значительному
расширению полномочий исполнительно-распорядительных органов федерации,
административного и карательного аппарата. Глава государства приобретает
дополнительные (а в целом ряде случаев - исключительные) властные
полномочия в социально-экономической, политической, оборонной и иных сферах
управления субъектами федерации. В районах страны, подвергшихся
интервенции, фактическая власть переходит к специальным уполномоченным,
военному или полицейскому командованию, которое подчиняется непосредственно
федеральному президенту.
   В Швейцарии в случае союзного вмешательства конституция обязывает
федеральные власти следить за соблюдением положений ст. 5 основного закона,
гарантирующих права и свободы граждан, а также за соблюдением полномочий
кантональных властей. Часто данная норма вступает в противоречие с
практикой назначения федеральных комиссаров, облаченных чрезвычайными
полномочиями. В частности, федеральные комиссары вправе приостанавливать
реализацию некоторых прав и свобод граждан и ограничивать сферу ведения
кантонов (в пределах, установленных Федеральным советом), запрещать
проведение публичных собраний, митингов, шествий и демонстраций,
приостанавливать действие конституционных гарантий, ограничивать свободу
слова и печати.
   3. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ ИНСТИТУТА
ФЕДЕРАЛЬНОЙ ИНТЕРВЕНЦИИ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ АМЕРИКИ
   3.1. Федеративное государственное устройство впервые получило свое
правовое оформление в Конституции США 1787 года. Не удивительно, что именно
она оказала наиболее сильное влияние и на развитие института федерального
вмешательства в конституционном праве целого ряда зарубежных федераций.
Общепризнанно, например, родство конституции США и многих
латиноамериканских конституций: Аргентины 1853 г., Бра- зилии 1891, 1937,
1946 и 1988 гг., Венесуэлы 1953 и 1961 гг., Мексики 1917 г. Норму, почти
буквально совпадающую с положениями соответствующего раздела американской
конституции, содержит Конституция Австралии 1900 г., согласно которой "Союз
должен защищать каждый штат от вторжения, а по просьбе исполнительной
власти штата - от внутренних беспорядков" (ст.119).
   3.2. Согласно разделу 4 статьи IV американской конституции 1787 года,
"Соединенные Штаты" гарантируют штатам "республиканскую форму правления" и
обязаны защищать их от вторжения извне, а по просьбе законодательного
собрания или исполнительной власти штатов - и от "внутреннего насилия".
Конституция однако умалчивает, какой именно орган федеральной власти
обладает полномочиями осуществлять такие "гарантии". Недосказанность по
этому вопросу обусловливает одну из принципиальных и до сих пор горячо
дебатируемых конституционных коллизий между законодательной и
исполнительной ветвями власти США - в сфере военных полномочий, особенно в
плане использования военных и полувоенных формирований для "наведения
порядка" на территории штатов.
   Важной вехой в процессе формулирования полномочий федеральных властей по
вмешательству в дела штатов стало решение Верховного суда США 1849 года по
делу Luther v.Borden. Судебный вердикт подвел итог событию, вошедшему в
историю США как "восстание под руководством Т.Дорра в Род-Айленде"
1841-1842 гг.
   По мнению Главного судьи США Роджера Тони, именно Конгресс имеет право
решать, "носит ли правительство того или иного штата республиканский
характер". Решение Конгресса при этом не может быть подвергнуто судебному
пересмотру: оно "обязательно для соблюдения всеми иными ветвями власти и не
может быть оспорено в судебном порядке".
   Верховный суд США, однако, категорически отказался определять признаки
республиканской формы правления, расценивая данный вопрос как
"политический" и относя его разрешение к компетенции президента либо
Конгресса. Суд постановил также, что Конгресс вправе решать вопрос о выборе
средств, гарантирующих защиту штатов от внутреннего насилия. При этом
Главный судья Р.Тони выразил свое сожаление по поводу того, что Конгресс
своим актом 1795 года уполномочил президента вводить вооруженные
формирования союзного подчинения в случае восстания против правительства
штатов, то есть фактически делегировал ему полномочия на осуществление
федерального вмешательства.
   3.3. Cамым большим испытанием для американской федерации несомненно была
Гражданская война 1861-65 гг. Единство Союза было сохранено ценой более 600
тысяч человеческих жизней при том, что население Америки в середине XIX
века составляло менее 31,5 миллиона человек.
   Напомним, что Гражданская война была вызвана выходом из США в декабре
1860 - марте 1861 г. 11 штатов Юга (территория которых составляла 40% всей
территории США) и провозглашением ими независимой Конфедерации. Несмотря на
свое название, по форме государственного устройства новое образование
представляло собой централизованную федерацию, конституция которой не
наделяла субъекты федерации правом на сецессию. Таким образом, начав
сецессию под лозунгами борьбы за права штатов на выход из Союза, "мятежные
южане" конституционным путем лишили штаты Конфедерации права на выход из
вновь созданного государства. Цели Союза в войне были сформулированы в
резолюции Конгресса от 22 июля 1861 г. В ней говорилось, что война ведется
"для того, чтобы защитить и отстоять верховную власть конституции и
сохранить Союз... Как только эти цели будут достигнуты, война должна
прекратиться".
   C окончанием войны в конституционном праве США был сформулирован и
закреплен непреложный конституционный принцип: американская правовая
система состоит из "нерушимого Союза, созданного из нерушимых штатов". Для
того, чтобы защитить либо предотвратить угрозу Союзу, президент может
использовать все свои полномочия, предусмотренные конституцией, плюс
полномочия, обычно принадлежащие Конгрессу, а также чрезвычайные
полномочия, непосредственно не закрепленные в конституции, но выводящиеся
из ее духа, из доктрины целесообразности и потребностей практической
политики, "подразумеваемые" или "присущие" (implied powers) президенту как
главе государства.
   3.4. Вся последующая история США свидетельствует, однако, что это
положение никогда не возводилось в абсолют как основной принцип
существования американской федерации, и что военно-репрессивные методы
решения конфликтных ситуаций между Центром и штатами никогда не применялись
сами по себе, без поиска политических и финансово-экономических средств
решения споров. Более того, конституционная история Соединенных Штатов не
знает прецедентов, когда федеральное правительство вмешалось бы во
внутренние дела штата или сместило правительство какого-либо штата (тем
более с применением военной силы) под тем предлогом, что оно не
соответствовало возложенным на него конституцией обязанностям.
   Согласно действующему федеральному законодательству, при определенных
обстоятельствах президент США правомочен использовать Национальную гвардию
(численность личного состава которой достигает в настоящее время 600 тысяч
человек), части и формирования регулярных войск, а также резервистов на
территории любого штата "такой численности и в таких пределах, какие он
считает необходимыми". Предлогом для этого должно быть восстание,
"направленное против правительства такого штата" (Свод законов США. Раздел
10 "Вооруженные силы". Глава 15 "Восстание"); основанием - просьба
легислатуры или губернатора штата.
   В ряде случаев, а именно когда, по мнению президента, это необходимо
"для исполнения федеральных законов, либо для сохранения собственности
федерации, либо для восстановления порядка, либо для обеспечения
нормального функционирования государственной власти", президент может
использовать Национальную гвардию, регулярные воинские формирования и
резервистов без соответствующего ходатайства со стороны властей штата и
даже несмотря на их несогласие в форме принятия специальной резолюции о
"вторжении" федерации в сферу исполнительной компетенции штата. Так, в 1894
г. во время т.н. Пульмановской стачки железнодорожников президент
Г.Кливленд под предлогом защиты федеральной собственности и обеспечения
нормальной работы почтовой службы ввел войска в Чикаго несмотря на
энергичные протесты губернатора штата Иллинойс.
   Федеральное законодательство допускает также, что "для подавления в
каком-либо штате восстания, внутреннего насилия, незаконных объединений или
заговоров", препятствующих исполнению законов США или отправлению
правосудия, президент помимо использования Национальной гвардии и
регулярных войск вправе применять "любые иные средства... какие он сочтет
необходимыми".
   3.5. И все же следует видеть разницу между "подавлением массовых
беспорядков" и федеральным вмешательством в дела штатов (пусть и под
предлогом подавления "массовых беспорядков"). Действительно, только с 1968
по 1978 гг. подразделения Национальной гвардии использовались 382 раза.
Армейские подразделения были также задействованы в пяти случаях: в 1967 г.
в Детройте, в 1968 г. в Иллинойсе и Мэриленде, в округе Колумбия в 1968 и
1971 гг. Однако в качестве именно федерального вмешательства за весь
послевоенный период формирования Национальной гвардии и регулярных войск
США вводились на территорию штатов не более 9 раз. Причем в четырех случаях
это происходило по просьбе губернаторов штатов (для подавления массовых
беспорядков и выступлений протеста в Арканзасе в сентябре 1957 г., в
Миссисипи в сентябре 1962 г., в Алабаме в июне и затем сентябре 1963 г.) и
только в пяти - по усмотрению президента (для подавления или предупреждения
расовых волнений).
   Известно множество случаев, когда центральная исполнительная власть
делала все от нее зависящее, чтобы избежать применения чрезвычайной меры -
использования вооруженных формирований для федерального вмешательства. В
ходе уже упоминавшегося "восстания Т.Дорра", например, президент Джон
Тайлер отверг четыре обращения местных властей о посылке войск, считая
угрозу преувеличенной и справедливо полагая, что власти штата могут
справиться с "восстанием" собственными силами.
   Бесспорно, федеральное вмешательство является необходимым элементом
функционирования государственно-правового механизма Соединенных Штатов.
Однако федеральная интервенция является средством исключительным, к
которому Центр прибегает крайне редко.
   4. НЕКОТОРЫЕ СЛУЧАИ ОШИБОЧНОГО ЛИБО НЕПРАВОМЕРНОГО ПРИМЕНЕНИЯ ИНСТИТУТА
ФЕДЕРАЛЬНОЙ ИНТЕРВЕНЦИИ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
   4.1. Обзор зарубежного опыта действия механизма федерального
вмешательства в дела субъектов федерации был бы неполон и тенденциозен,
если бы мы не рассмотрели хотя бы некоторые из многочисленных случаев
ошибочного либо неправомерного применения института интервенции.
   Примером первого рода - ошибочного применения особых полномочий -
явились действия федерального правительства Канады по разрешению
"октябрьского кризиса" в провинции Квебек.
   В октябре 1970 года, требуя освобождения 23 своих членов, т.н. "Фронт
освобождения Квебека" (Le Front de Liberаtion du Quebec), выступавший с
сепаратистских и социалистических позиций, совершил похищение сотрудника
британского торгпредства в Канаде и министра труда правительства провинции
Квебек. По просьбе премьер-министра Квебека и с явной переоценкой
серьезности ситуации 16 октября в 4 часа утра премьер-министр Канады
П.Трюдо прокламацией ввел в действие Закон 1914 года о мерах военного
времени. В соответствии с одновременно вступившими в силу Правилами
общественного порядка, объявившими ФОК вне закона, уже к пяти часам утра
задержанию - без предъявления ордера; без права выпуска под залог; сроком
до 21 дня без предъявления обвинения; сроком до 90 дней до начала судебного
разбирательства; с конфискацией собственности, если она могла быть
использована как улика - подверглись сотни человек. При этом основное
положение Правил - о задержании за возможное членство в ФОК - было явным
нарушением принципа запрета на ретроактивное возбуждение уголовных дел,
закрепленного Международным пактом о гражданских и политических правах 1966
года, согласно которому "никто не может быть признан виновным в совершении
какого-либо уголовного преступления вследствие какого-либо действия...
которое, согласно действовавшему в момент его совершения
внутригосударственному законодательству... не являлось уголовным
преступлением" (ст.15).
   В общей сложности, из 467 человек, задержанных или арестованных в дни
"октябрьского кризиса", обвинения были предъявлены только 62, а
обвинительные приговоры были вынесены лишь в отношении 18 из них.
"Значительные запасы динамита и ружей", которыми, по заявлению П.Трюдо,
располагали "боевики" ФОК - своего рода канадский вариант "снайперов
Руцкого" и "арсеналов оружия", якобы находившихся в здании Верховного
Совета РФ в дни российского "октябрьского кризиса" 1993 года, - так никогда
и не были предъявлены общественности страны.
   Хотя в ходе октябрьских событий 1970 года и сопровождавшей их истерии
мало кто осмеливался высказаться против неоправданного применения
чрезвычайных мер, в настоящее время канадские исследователи единодушны:
широкое и невыборочное использование Закона о мерах военного времени было
серьезным нарушением гражданских прав и свобод, "факты, ставшие известными
позднее, особенно во время судебных процессов над похитителями,
свидетельствуют о том, что никогда не существовало какой-либо вероятности
восстания, подготовленного небольшим и плохо организованным ФОК или
какой-либо иной группировкой" (проф.Питер Хогг); "история Канады, хотя и не
омраченная частыми чрезвычайными положениями, свидетельствует о том, что
чрезвычайные полномочия иногда представляют собой большую опасность, чем те
чрезвычайные ситуации, в отношении которых они применяются" (проф.Лоррейн
Уэйнриб); "судя по фактам, на которые правительство должно было опираться,
принимая это решение [о применении Закона 1914 года. - А.Д.], ясно, что
Закон не должен был применяться, что это было мерой излишней, репрессивной
и, в конечном счете, наносящей ущерб политической системе" Канады (Патриция
Пеппин) и т.п.
   4.2. В качестве примеров неправомерного использования института
интервенции в сугубо партийно-политических, конъюнктурных целях можно
привести два случая федерального вмешательства 1977 и 1980 гг. в Индии, в
каждом из которых президентское правление вводилось в 9 штатах страны.
   В марте 1977 года в Индии состоялись первые после отмены чрезвычайного
положения 1975 - 1977 гг. всеобщие выборы в Народную палату парламента.
Результатом выборов стала беспрецедентная политико-правовая ситуация, при
которой руководство девятью (из 22 существовавших в то время) штатами
страны - Уттар-Прадеша, Западной Бенгалии, Бихара, Пенджаба, Раджастхана,
Харианы, Мадхья-Прадеша, Ориссы и Химачал-Прадеша - осуществлялось партией
(Индийский национальный конгресс), потерпевшей в этих же штатах
сокрушительное поражение на общенациональных парламентских выборах. Через
месяц после сформирования партией Джаната центрального правительства Индии
в этих штатах было введено президентское правление, а их законодательные
собрания распущены. Позиция центрального правительства аргументировалась
тем, что результаты парламентских выборов свидетельствовали о полной утрате
доверия населения этих девяти штатов правящей в них партии, и что
легислатуры, большинство в которых принадлежало Конгрессу, перестали
отражать мнение избирателей, отдавших на сей раз свое предпочтение партии
Джаната.
   Беспрецедентное решение центрального правительства было подвергнуто
критике даже со стороны тех государствоведов и политологов, которых никак
нельзя было заподозрить в особых симпатиях к ИНК. Ими справедливо
поднимался вопрос о том, насколько правомочна оценка отношения избирателей
к легислатуре их штата по позиции, занятой ими на выборах в парламент
Союза. Действительно, по заключению крупнейшего индийского
конституционалиста Дурга Даса Басу, "вопросы, затронутые в ходе выборов в
легислатуру штата, могут не совпадать с вопросами, возникшими в период
выборов в парламент. На выборах в легислатуру штата вопросы касались
главным образом местных интересов, в то время как на выборах в парламент
речь шла об интересах всеиндийских". Предпочтение, отданное большинством
избирателей конгрессистских штатов в ходе избирательной кампании в союзный
парламент представителям Джаната парти, само по себе еще не означало
расстройства конституционного механизма этих штатов, требовавшего введения
президентского правления.
   Стоит ли удивляться тому, что уже в феврале 1980 г., через месяц после
седьмых всеобщих выборов, приведших к восстановлению политического
господства в Союзе партии Индийский национальный конгресс (И),
правительство И.Ганди повторило эксперимент джанатовской администрации
М.Десаи и ввело президентское правление в девяти неконгрессистских штатах
страны. Как обоснование своего решения, администрация И.Ганди использовала
старый аргумент: правительства штатов утратили доверие населения, а
легислатуры перестали отражать мнение избирателей, большинство из которых
на парламентских выборах отдали свои голоса Конгрессу.
   К чести индийской демократии последующие смены федеральных правительств
более не сопровождались массовым и невыборочным применением института
президентского правления, по сути являющимся откровенным злоупотреблением
данным правовым инструментом.
   НЕКОТОРЫЕ ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ
   Опыт применения института федеральной интервенции в зарубежных странах
свидетельствует о том, что для достижения позитивных результатов
вмешательство Центра должно носить комплексный характер, сопровождаться
принятием всей совокупности мер, допустимых конституцией соответствующего
государства, но не сводиться к сугубо карательно-репрессивным акциям.
Попытки решения проблем федерализма преимущественно при помощи федерального
вмешательства и иных чрезвычайных методов, в ущерб социально-политическим
инициативам, как правило, оказываются неэффективными и часто ведут к
обратному результату.
   Универсальный характер носит заключение американских уче- ных, бывших
сотрудников Отдела контрразведки Управления специальных расследований ВВС
США Ч.Рассела, Л.Бэнкера и Б.Миллера, сделанное ими еще в конце 70-х гг. в
детальном исследовании "Терроризм: теория и практика", вышедшем при участии
единственного в своем роде Института по исследованию международного
терроризма Университета штата Нью-Йорк (г.Онеонта). Согласно их выводу,
одной из основных целей террористических движений, в федеративных
государствах часто выступающих под сепаратистскими лозунгами, является
"провоцирование сверхреакции (overreаction) со стороны правительства
(введения военного положения и т.п.)", "вынудить правительство или его
ведомства допустить перегибы, вызвать тем самым отчуждение (аlienаtion)
населения... и, в конечном итоге, дискредитировать государство в глазах
граждан, которых оно старается защитить".
   Если такого рода отчуждение действительно происходит, - продолжает
британский лорд Джелликоу, - экстремисты не только заручаются всё
усиливающейся поддержкой общества, но и начинают выступать в качестве
законных защитников его интересов. Поддержка может быть пассивной, когда
члены сообщества отказываются помогать силам правопорядка или делают это
крайне неохотно, но она может принимать и более активную форму.
   Злоупотребления механизмом федеральной интервенции, неумелое либо
неправомерное его применение, использование института для смещения Центром
неугодных ему правительств субъектов федерации, обращение к нему без
должного учета реальной политической ситуации чаще всего оказываются не
только неэффективными - поскольку в таких случаях "скальпель хирурга", с
которым сравнивал президентское правление Джавахарлал Неру, неизбежно
оборачивается "топором мясника", - но и сами по себе способны
активизировать сепаратистские и регионалистские движения, провоцировать
межобщинные конфликты, дестабилизировать конституционную систему
государства в целом.
   Неоднократно заявлявшаяся установка российского руководства на
проведение последовательной политики децентрализации и передачи многих
функций управления местным государственным органам будет значительно
осложнена (если вообще возможна) в столь многообразной в
национально-этническом, языковом, религиозном и культурном отношении стране
как Россия без мощного консолидирующего начала, одной из важных
составляющих которого мог бы выступать правовой институт федерального
вмешательства в дела субъектов федерации.
   Очевидно, что поскольку во главе высшей распорядительно-исполнительной
власти России находится президент, он призван служить гарантом
государственной целостности, исполнения законов и соблюдения прав граждан.
Российская Федерация представляет собой единую государственность, а cтало
быть, в этой государственности должны строго соблюдаться федеральные
законы, должно существовать единое экономическое и правовое пространство и,
наконец, в какой бы республике или регионе ни проживал гражданин России, он
вправе рассчитывать на обеспечение защиты своих интересов.
   Необходимость разработки специального акта о президентском правлении
высказывалась в последний год существования единого Союза ССР. Однако вряд
ли можно согласиться с заявлявшимся при этом бывшим министром юстиции СССР
С.Г.Лущиковым подходе, согласно которому "детализировать нормативно все
вопросы, связанные с президентским правлением, недопустимо". Это
аргументировалось тем, что "президент несет ответственность перед
государством, перед Съездом народных депутатов СССР как высшим органом
власти за предпринимаемые им действия, и связывать ему руки - как по-
ступить и что сказать, и к кому обратиться - совершенно неоправданно".
   Более обоснованной представляется позиция сторонников четкого и
исчерпывающего перечня оснований для введения президентского правления.
Отсутствие в правовых актах точных и конкретных формулировок таких
оснований, перенос центра тяжести на общую для многих (преимущественно
развивающихся) стран концепцию, согласно которой мнение главы государства о
существовании или неизбежности наступления "особых обстоятельств" является
достаточным основанием для издания соответствующего декрета, открывает
широкие возможности для злоупотребления исполнительной властью своими
дискреционными полномочиями.
   Одной из черт авторитарного характера новой Конституции России 1993 года
является именно такое - в духе рекомендаций последнего периода
существования СССР - наделение президента РФ неквалифицированным,
немотивированным и неограниченным - в условиях слабости законодательной и
судебной ветвей власти - правом обеспечивать "осуществление полномочий
федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации"
(ст.78 (4)).
   Очевидно, что правовой институт федерального вмешательства в дела
субъектов федерации в случае его разработки и включения в
государственно-правовой механизм Российской Федерации мог бы занять среднее
и более гибкое положение между часто малоэффективными институтами
"полномочных представителей" (ст.83(к) конституции), "согласительных
процедур" (ст.85) и т.п., с одной стороны, и репрессивным институтом
чрезвычайного (или тем более - военного) положения (ст.88,87) - с другой. К
тому же, согласно ст.4 (1) Международной конвенции о гражданских и
политических правах 1966 года (а также ст.15 (1) Европейской конвенции о
защите прав человека и основных свобод 1950 г. и ст.30 Европейской
социальной хартии 1961 г., основанием для объявления чрезвычайного
положения в государствах, участвующих в ней, включая Россию, может быть
исключительно "угроза жизни нации", а не какой-то территории, на которой
проживает пусть и значительная часть общества. Возможность применения
правового института федерального вмешательства, а не собственно
чрезвычайного положения помогла бы избежать подобной коллизии.
   Помимо анализа зарубежных политико-правовых механизмов федерального
вмешательства при разработке соответствующего российского законодательства
нельзя не учесть опыт деятельности, формы и методы работы Комитета особого
управления НКАО, возглавлявшегося А.И.Вольским и просуществовавшего с
сентября 1988 г. ("особое положение"; с января 1989 г. - "особая форма
управления") по январь 1990 г. (когда в НКАО было введено чрезвычайное
положение) и по сути являющегося единственным отечественным прецедентом
прямого "президентского" правления.


(C) Электронная версия "НГ" (ЭВНГ). Номер 036 от 28 февраля 1995 года.
Ссылка на "НГ" и ЭВНГ обязательна.



